Al César lo que es del César y al vino lo que es del vino

Manuel Lecuanda

Escuela de Graduados en Administración y Negocios

Centro de Enseñanza Técnica y Superior de Baja California 18 de junio de 2021

Prácticamente todos los países consideran dentro de su política fiscal algún tipo de impuesto al consumo de bebidas de contenido alcohólico. Además de ser una medida que permite obtener recursos fiscales, logra gravar las ganancias de las empresas del sector y busca inhibir el consumo de estos bienes por sus efectos dañinos asociados a su consumo excesivo tanto en costos sociales como en salud pública. 

La política fiscal que se ha implementado en este caso en México ha mostrado hasta ahora algunos retos que atender. Contrario a lo esperado, sin ser un país de alto consumo de bebidas de contenido alcohólico respecto a otros países, en los últimos diez años se ha observado una tendencia al alza en su consumo en detrimento de la ocurrencia de los problemas asociados que ocasiona en el mediano y largo plazo. 

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco (ENCODAT) 2016-2017 de la Secretaría de Salud y del Instituto Nacional de Salud Pública de México, cerca el 36% de la población de 12 a 65 años reportó haber tomado alguna bebida de contenido alcohólico en el último mes y 19.8% reporta su consumo excesivo en el mismo periodo. 

Más recientemente, la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT) 2018, reportó un incremento del 10% entre la población de 20 años o más que consume bebidas alcohólicas en los últimos 6 años, pasó al 63.8% cuando en 2012 era sólo del 53.9%. La proporción aumentó mucho más en hombres (de 67.8% a 80.6%) que en mujeres (de 41.3% a 49.9%) en el mismo periodo de tiempo. De acuerdo a los hábitos de consumo, la bebida con mayor consumo fue la cerveza (41%) seguido de los destilados (19%), vinos de mesa (8%) y otras bebidas preparadas (7%).  

En el ámbito económico, el consumo de estos bienes se ha vuelto tan dinámico que actualmente muestra tasas de crecimiento superiores a las del promedio de toda la economía y la industria es cuna del desarrollo de nuevos productos de todo tipo de calidad. De acuerdo a los Censos Económicos de 2019, la elaboración de la cerveza es la más importante dentro de las producción de bebidas alcohólicas ya que presenta los mayores porcentajes de personal ocupado (49.3%) y producción bruta (65.0%). En producción le siguen en relevancia la elaboración de bebidas destiladas de agave (31.7%), la elaboración de ron y otras bebidas destiladas de caña (1.7%) y la elaboración de bebidas alcohólicas a base de uva (1.1%).

Sin embargo, la recaudación adicional asociada no refleja el mismo crecimiento. En los últimos diez años, el impuesto especial a la producción de  cerveza y bebidas alcohólicas mostró un crecimiento anual real de 4% y la incorporación de los nuevos impuestos especiales a los alimentos de alto contenido calórico y las modificaciones a los impuestos al tabaco, han hecho que el impuesto aplicable a las bebidas alcohólicas pierda relevancia dentro de los impuestos especiales a los productos no petroleros. 

Esto parece indicar que el impuesto que se ha implementado hasta ahora probablemente no cuenta con el diseño más eficiente para los fines que fue creado. Además, la carga impositiva ha hecho que los productos nacionales pierdan competitividad frente a la variedad de bienes sustitutos de igual o menor calidad que resultan ser más económicos, o incluso bienes sustitutos pero importados de otros mercados.

La literatura que analiza el impacto de implementar una externalidad como ésta no sólo se enfoca en revisar la pertinencia o necesidad de gravar el consumo del bien, también permite cuantificar el impacto económico que el impuesto puede tener sobre su consumo y sobre el desarrollo de la industria que lo produce a la par de diseñar una alternativa que tenga un  efecto positivo sobre los ingresos públicos. En gran medida, cualquiera de estos resultados depende siempre de la elasticidad de las curvas de oferta y demanda del mercado y podrían tener un efecto diferenciado en el corto y en el largo plazo. 

El objetivo de este artículo es agregar argumentos a la discusión actual sobre la actualización de la Ley del Impuesto Especial sobre la Producción y Servicios (IEPS) aplicable a las bebidas de contenido alcohólico en México para convertirlo en una medida con impacto positivo en la eficiencia económica y la salud pública del país.

Los impuestos especiales a bebidas de contenido alcohólico

El cobro de impuestos indirectos ha funcionado como un instrumento de política fiscal que permite inhibir el consumo de cierto tipo de bienes por dos vías. Por un lado los individuos  ven reducida su capacidad de consumo del bien mediante un efecto semejante a la disminución del poder adquisitivo por el encarecimiento de los bienes y por otro, los compradores buscan sustituir el consumo de un bien más costoso con el de otros bienes que puedan sustituirlo pero más baratos. 

Elder et al (2010) lograron demostrar la relación negativa esperada entre la fijación de impuestos y los índices de consumo excesivo de bebidas de contenido alcohólico, esto es, el el aumento del precio final de las bebidas alcohólicas sí implica una disminución en su consumo excesivo, por lo que el efecto de los impuestos sobre el consumo resulta ser significativo. Además, muestran que en países donde se ha disminuido la carga impositiva a estos bienes de consumo como Finlandia, se observó un alza en el consumo de bebidas de contenido alcohólico y las muertes asociadas a él.

En la mayoría de los casos, este tipo de impuestos son utilizados para corregir las externalidades en ellos y sus efectos negativos y obtener financiamiento para cubrir los costos sociales por la vía de la recaudación fiscal. La forma más común de hacerlo es mediante impuestos especiales (un impuesto indirecto que el productor absorbe y luego traslada al consumidor final) o bien  mediante el impuesto al valor agregado (un impuesto directo que asume el consumidor final). La gran disyuntiva ocurre sobre las diferentes alternativas que existen para gravar las bebidas de contenido alcohólico. El Cuadro 1 muestra los principales atributos de tres sistemas tributarios diferentes: el unitario, el ad-valorem y el ad-quantum. La primera opción corresponde a gravar el consumo por la vía del volumen de la bebida (sistema unitario). Se basa en una tarifa que permite gravar el volumen del consumo, por lo que a mayor volumen consumido se debería de pagar más impuesto. Este sistema no tiene impacto sobre la calidad de los productos pero genera diversidad de productos para lograr la diferenciación de los bienes en el mercado. Resulta con ineficiencias económicas pues no tiene efectos sobre la calidad o cantidad de los bienes intercambiados al sólo gravar las unidades vendidas en el mercado.

La segunda opción es considerar que la base gravable sea el valor del bien final de consumo. Este se le conoce como sistema ad-valorem porque define al impuesto especial sobre el valor final del producto, aunque grava a toda la cadena de valor, en detrimento de bienes de alta calidad o de costos más elevados. Si bien permite un incremento de los ingresos tributarios, al mismo tiempo fomenta una mayor producción de bebidas con mayor contenido alcohólico o de baja calidad pues sólo el valor de la bebida de consumo es lo que se grava.

Debemos tomar en cuenta también que muchas bebidas de contenido alcohólico como el vino o los destilados muestran otra peculiaridad propia como bien de consumo. En la mayoría de los casos, sus atributos mejoran con el tiempo y por ello se vuelven más valiosos. Esto hace que un impuesto que grave su valor tendrá un alto impacto sobre su costo, encareciendo aún más su venta y favoreciendo el consumo de bienes sustitutos, ya sea vinos importados o bien otro tipo de bebidas de contenido alcohólico.

Finalmente, la tercera alternativa es gravar la cantidad de alcohol de la bebida. Esto permite una diferenciación gradual y significativa de acuerdo a su porcentaje de graduación alcohólica, y aunque no siempre se conoce de manera exacta, logra diferenciar productos de acuerdo a su capacidad de ocasionar los efectos asociados a su ingesta. Este sistema fomenta la producción con el mínimo contenido alcohólico necesario para su comercialización, homogeniza el cobro ante bebidas comparables en su graduación alcohólica e inhibe el consumo de bebidas con alto contenido alcohólico además de lograr un aumento en la recaudación fiscal.

El IEPS a bebidas de contenido alcohólico en México

México no ha sido la excepción en aplicar estos instrumentos de política fiscal para gravar el consumo de bebidas de contenido alcohólico. Todos los niveles de gobierno han implementado estrategias fiscales para inhibir el consumo de bebidas de contenido alcohólico. A nivel federal se ha privilegiado el sistema ad-valorem con tasas diferenciadas según el contenido de alcohol de la bebida. 

El IEPS en México es un impuesto indirecto que se cobra a aquellos productos y servicios que generan un costo social elevado, o cuyos efectos son nocivos para la salud y, por tanto, se busca reducir su consumo. Para el caso de bienes no petroleros, es aplicable a bienes como el tabaco, los alimentos de alto contenido calórico y las bebidas de contenido alcohólico. Así se busca reducir su demanda mediante un incremento del precio del bien por la vía de un impuesto.

Para el caso de las bebidas de contenido alcohólico, el Sistema de Administración Tributaria (SAT) define que este impuesto tiene un objetivo extrafiscal dado por “desincentivar el consumo de bebidas alcohólicas y obtener recursos para dotar de servicios médicos a las personas con enfermedades producidas por el consumo de estas bebidas, toda vez que son las que resultan más dañinas”.

Así, cualquier bebida con un porcentaje de alcohol menor a 14º GL paga una tarifa de 26.50% de IEPS; si se encuentra en el rango de 14º a 20º GL la tarifa por IEPS es del 30% y para bebidas con un grado mayor a los 20º GL la tarifa de IEPS es de 53%. Se estima que con este sistema tributario, el IVA correspondiente y los impuestos de importación, en México la carga fiscal total sería del 76% sobre el precio al menudeo libre de impuestos.

A esto último, habría que agregar los impuestos locales. Distintas entidades han implementado impuestos complementarios para fortalecer su recaudación. Un ejemplo de ello es el nuevo impuesto a la venta final de bebidas de contenido alcohólico de la Ciudad de México que se cobra desde 2020 y con iniciativas semejantes en Estado de México, Oaxaca, Jalisco y Guanajuato. Como su nombre lo indica, este impuesto es aplicado sólo a la venta final del producto y se calcula como un 4.5% sobre el precio final de venta sin impuestos para todas las bebidas de contenido alcohólico de entre 3 y 55 grados, con excepción de la cerveza, el aguamiel y productos derivados de su fermentación. Este impuesto se traslada directamente al consumidor final y se agrega al 26% que ya se paga de IEPS y 16% de IVA. 

Esto se traduce en una pérdida de competitividad directa de la producción de bebidas de contenido alcohólico nacionales frente a otras opciones de bebidas, ya sea del mismo tipo pero de menor calidad o bien, bebidas importadas.

Por otro lado, medidas como esta pueden favorecer el consumo de bebidas de contenido alcohólico en el mercado ilegal o informal. Por ejemplo, el Consejo Regulador del Mezcal (CMR) alertó que una medida semejante implementada en el Estado de Querétaro incrementó el consumo de bebidas alcohólicas ilegales por arriba de la media nacional del 40% y la recaudación fue inferior al 15% de la esperada por la medida.

El trabajo de Farfán (2018) discute ampliamente varios de los principales retos que tiene aplicar impuestos  especialmente para el caso de las bebidas de contenido alcohólico en México. Concluye que los objetivos del impuesto especial en este caso no alcanzan a cubrirse pues dicho impuesto no logra gravar de manera eficiente las ganancias de una industria muy rentable y dinámica, no limita el consumo de los bienes considerados como nocivos y tampoco financia los costos sociales asociados a su consumo.  Esto hace que sea necesario revisar el diseño fiscal que se tiene para este mercado en México. 

México es una de las cuatro economías de la OCDE que utilizan el esquema ad-valorem. Las mejores prácticas internacionales recomiendan un esquema ad-quantum,  pues permite la diferenciación de bienes  mucho más precisa al gravar el consumo de bebidas de contenido alcohólico por la vía del porcentaje de alcohol de la bebida. Esto haría mucho más competitiva a la industria nacional frente a la de sus sustitutos. 

Además,  dada la naturaleza inelástica de la demanda por estos bienes en el corto plazo, un cambio en el esquema tributario marcaría una buena diferencia en el consumo de los bienes  sin necesidad de afectar los ingresos recaudados por un impuesto ad valorem. 

Otro reto que  tiene el diseño fiscal es el destino de los recursos recaudados. Los impuestos especiales al consumo de ciertos bienes no sólo buscan desincentivar su consumo y reducir así el costo social que éste tiene. Como medida recaudatoria puede generar recursos fiscales excedentes que pueden canalizarse al financiamiento de medidas para atender los costos sociales. Por ejemplo, al momento de diseñar el impuesto especial para la venta de alimentos de alto contenido calórico por el Gobierno Federal, parte de los recursos se etiquetó para el financiar la construcción de bebederos de agua potable en las escuelas de educación básica del país.

Si bien los recursos recaudados por la vía del IEPS pueden destinarse a la atención de los costos sociales derivados del consumo, no existe ninguna obligación para que esto ocurra. Por ejemplo, en el caso de los impuestos especiales al tabaco que busca inhibir el consumo de estos productos, los recursos recaudados no se puede asegurar que se destinen a la atención de los problemas de salud derivados por padecimientos asociados al tabaquismo. Generalmente la implementación de estas medidas tienen mucho más un fin recaudatorios que de salud pública. 

Actualmente, los Senadores Gerardo Novelo Osuna, Alejandro Armenta Mier y Susana Harp Iturribarría, integrantes del grupo parlamentario de MORENA en la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, presentaron la iniciativa con proyecto de decreto para reformar la Ley del IEPS con la finalidad de modernizar la configuración tributaria sobre bebidas alcohólicas bajo un enfoque de salud pública y bienestar económico. Con ella se pretende modificar el IEPS que se aplica a las bebidas de contenido alcohólico para desincentivar su consumo en beneficio de la salud pública y lograr mayores recursos para atender los retos del sistema de salud del país, sin afectar el desarrollo económico propio de la industria.

Bajo el argumento de que mayores impuestos no necesariamente han implicado una mayor recaudación, se propone modificar el actual enfoque ad-valorem del IEPS a uno ad-quantum de cuota fija por litro de alcohol puro. Así, el esquema tributario sería mucho más justo y equitativo para consumidores y productores del mercado al cobrar el mismo impuesto ante mismo contenido alcohólico en los productos y omitir exenciones al gravar a todas las bebidas de contenido alcohólico bajo el mismo criterio. La propuesta es fijar la tarifa en $1.40 por cada grado de alcohol por litro de contenido.

Este esquema busca favorecer a las industrias cuyo producto cuenta con el reconocimiento de la denominación de origen en la competencia con bebidas de baja calidad y proteger la industria de bebidas artesanales, cuya producción generalmente está asociada con mayores costos y por ende mayor valor e impuestos bajo el sistema ad-valorem.

Otras ventajas de esta modificación serían: (1) una modificación muy menor en la carga fiscal a los consumidores bajo un enfoque de equidad y justicia; (2) mejor administración en el cobro del impuesto; (3) la disminución de la evasión fiscal; (4) el combate a la producción clandestina y el mercado negro de bebidas de contenido alcohólico; y (5) favorecer la toma de decisiones de consumo responsable de los consumidores. Las estimaciones del impacto fiscal en recaudación alcanzan los 19 mil millones de pesos anuales adicionales mediante este nuevo enfoque, sin incrementar impuestos o afectar a los productores del sector.

La medida propuesta responde a varios retos para implementar esta política fiscal de manera eficiente. El principal objetivo que busca es inhibir el consumo excesivo de bebidas de contenido alcohólico regulando particularmente a las de baja calidad pero con alto grado alcohólico. No se propone un incremento de impuestos y con la sustitución de la base gravable busca lograr una mayor recaudación al ampliar la base tributaria.  Además, moderniza el proceso de recaudación del impuesto y fortalece las finanzas públicas.

La iniciativa también busca impactar la economía de manera positiva. De acuerdo a la estructura económica del país que revelan los Censos Económicos, la producción de bebidas de contenido alcohólico está altamente encadenada con otros sectores productivos nacionales y su desarrollo impacta positivamente la generación de empleos directos e indirectos. Se apoya también la producción de productos protegidos bajo las diferentes denominaciones de origen en el país y favorece la competitividad de la producción nacional en el mercado interno.

Conclusiones

La eficiencia económica en los mercados se logra mediante la libre competencia y evitando externalidades en ellos. Cuando éstas están presentes, es responsabilidad del Gobierno intervenir con instrumentos de política pública que permitan corregirlas. Es el caso del mercado de bebidas de contenido alcohólico. Los costos sociales de los efectos negativos de su consumo excesivo no han podido ser contrarrestados, y la política fiscal actual con la que se grava no ha cumplido sus objetivos de recaudar recursos para estos fines ni de lograr asignaciones eficientes de mercado. 

Incluso, contrario a lo esperado, se ha ocasionado el encarecimiento de productos de mayor calidad favoreciendo el consumo de otros con mayor impacto negativo e inhibiendo el desarrollo de industrias que merecen una mayor protección. 

Los beneficios de un nuevo esquema fiscal para las bebidas de contenido alcohólico son claros. México es de los pocos países que no ha actualizado su sistema impositivo a uno ad-quantum y con él podrían lograrse el impacto positivo esperado tanto en lo económico como en lo social.

La propuesta que actualmente se discute en el Congreso de la Unión contempla modificaciones en este sentido y permitirían atender un problema de salud pública en el país, generar mejores condiciones de competencia económica, ser más eficientes en el cobro de impuestos y aumentar la recaudación y favorecer una industria formal que genera empleos y con alto impacto regional.

Es necesario considerar que el nuevo esquema aprovecha la demanda inelástica del consumo de bebidas de contenido alcohólico y, además de ser progresivo, busca favorecer el desarrollo de una industria creciente con el menor impacto posible al consumidor. Al gravar al contenido de alcohol y no al valor de la producción se permiten corregir algunas de las distorsiones económicas y se aprovecha el dinamismo de la oferta y la demanda de estos productos en busca de la eficiencia económica. 

El éxito de esta medida dependerá también de que su implementación sea homogénea para todas las bebidas de contenido alcohólico, que su cumplimiento sea verificado y que además su diseño sea sencillo. Entre más complejo sea un impuesto, menor tasa de cumplimiento y mayor evasión. 

El impacto social de la intervención fiscal podría ser aún mayor si parte de los recursos recaudados se puedan destinar en realidad para la atención de la problemática social asociada. Si se continúa viendo esta medida sólo como recaudatoria, podemos asegurar que continuarán los efectos negativos de la externalidad que busca corregirse.

Manuel Lecuanda

Escuela de Graduados en Administración y Negocios

Centro de Enseñanza Técnica y Superior de Baja California 18 de junio de 2021